社科研究：关于党建统领基层治理的政治逻辑、政策逻辑和实践逻辑粗浅研究
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大中小关于党建统领基层治理的政治逻辑、政策逻辑和实践逻辑粗浅研究
党工委办公室课题 张 魁
基层是国家治理的最末端、服务群众的最前沿。党建统领基层治理事关改革发展稳定大局，事关党治国理政全局，也事关人民群众切身利益。习近平总书记高度重视基层治理工作，发表一系列重要讲话，作出一系列重要指示。党的二十大报告对“推进以党建引领基层治理”作出了明确部署。重庆市委六届三次全会强调，要切实把党的领导落实到基层，加快推进党建统领基层治理现代化改革。本文试图以公开资料为基础，梳理党建统领基层治理的逻辑框架，阐明党建统领基层治理的实践关键。
一、厘清政治逻辑，从坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”的高度认识党建统领基层治理的重要性
习近平总书记高度重视基层治理工作，反复强调“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作”。党的十八大以来，习近平总书记到社区、进小区、访居民，在不同场合对基层治理发表一系列重要讲话，作出一系列重要指示。这些重要论述和重要指示立意高远、内涵丰富、思想深邃，贯穿着高度的政治智慧、深邃的战略考量、真挚的人民情怀，为我们提供了根本遵循和行动指南。习近平总书记关于党建统领基层治理提出的宏大理论十分博大精深，为便于学习领会记忆，笔者查询《习近平著作选读》《习近平重要讲话数据库》《中办通讯》和有关新闻资料，从“加强党的领导”“宗旨意识”“基层基础”“群众路线”“改革创新”等五个方面，分类摘录部分重要论述，见表1。
表1
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习近平总书记关于党建统领基层治理部分重要论述 （来源于公开资料） | ||||
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加强党的领导 |
宗旨意识 |
基层基础 |
群众路线 |
改革创新 |
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提高基层治理效率，关键是加强党的领导，要构建党组织统一领导，各级组织积极协同，广大群众广泛参与的基层治理体系。 把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。 |
要把服务群众、造福群众作为基层治理的出发点和落脚点，通过不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，赢得群众对党的信任和拥护。 要完善基层治理，加强社区服务能力建设，更好为群众提供精准化精细化服务。 |
大国之大，也有大国之重。千头万绪的事，说到底是千家万户的事儿。 一个国家治理体系和治理能力现代化水平，很大程度体现在基层。 党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。 |
加快推进社会治理现代化，必须打造共建共治共享的社会治理格局。 要充分发扬民主，广泛汇聚民智，最大激发民力，建设人人有责，人人尽责，人人享有的社会治理共同体。 |
加强和创新社会治理，关键在体制创新。 要改革创新基层治理，提高治理能力，要强化互联网思维，利用互联网扁平化、交互式、快捷性优势，推进政府决策科学化，社会治理精准化，公共服务高效化。 |
除表1内容外，习近平总书记在2019年视察重庆时就基层治理作出重要指示，强调，“基层党组织是党执政的组织基础，必须把这个基础夯得实实的”“提高党在基层的治理能力和服务群众能力”“基层治理效能直接关系民生福祉”“搞好社会治理、维护社会稳定，基础是切实搞好民生工作”。
基层治理一直是习近平总书记念兹在兹的“国之大者”，一系列重要论述中藏着“时时放心不下”的情怀和牵挂，藏着“举旗定向”的根本遵循和行动指南。习近平总书记深入研判我国基层治理面临的新形势新问题，科学总结我国基层治理的普遍规律，系统回答了什么是新时代基层治理、怎样推进新时代基层治理等重大课题，生动诠释着习近平新时代中国特色社会主义思想的人民性意蕴。推进党建统领基层治理，是践行习近平新时代中国特色社会主义思想的必然要求。我们必须从坚定拥护“两个确立”，坚决做到“两个维护”的政治高度，深刻领会、学深悟透、准确把握，必须从政治上看问题，清醒认知基层治理在党的伟业、国家长治久安、社会和谐稳定、人民幸福安康中的功能定位，全力以赴不折不扣地抓好贯彻落实。
二、厘清政策逻辑，确保党建统领基层治理保持正确方向
重视基层治理，是中国共产党百年实践积累的宝贵经验之一，是中国特色社会主义的显著特征和制度优势。新时代做好基层治理，把党中央决策部署贯彻落实到位，是我们党始终走在时代前列的必然要求。
（一）党领导基层社会治理已写入党章和宪法
我们党以“全心全意为人民服务”为宗旨，宪法以维护和保障人权为核心价值，党章与宪法关于党建统领基层治理的规定，充分体现了两者的同一性、一致性。党的十九届四中全会首次提出健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。党的二十大报告明确作出了“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”的战略目标。指出，“增强党组织政治功能和组织功能”“推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建成为有效实现党的领导坚强战斗堡垒”。党章第三十三条规定，街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，统一领导本地区基层各类组织和各项工作，加强基层社会治理，支持和保证行政组织、经济组织和群众性自治组织充分行使职权。《中国共产党支部工作条例（试行）》进一步明确：村党支部、社区党支部，全面领导隶属本村、本社区的各类组织和各项工作，领导村级治理、领导基层社会治理。宪法第二条第二款规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这些重要的制度设计为基层治理提供了法治框架。由此来看，党建统领基层治理是党的意志和国家意志的共同体现，是思想指引，也是行动指南，其意义极其重大，涉及中国共产党的长期执政和国家、民族的长治久安。
（二）中央文件提供了有力的制度保障
党的十八大以来，党中央密集出台了一系列文件，将党的领导全面融入基层治理规范化的各项工作，通过党内法规、机制创新等方式切实提升基层治理规范化水平。表2以时间顺序罗列了党的十八大以来，部分关于党建统领基层治理的中央规范性文件：
表2
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党的十八大以来党中央出台的部分关于党建统领基层治理规范性文件 （基于互联网公开内容） | ||
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发布时间 |
文件标题 |
主要内容 |
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2015年 |
《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》 |
首个推进农村社区建设的政策文件，把“党政主导、社会协同”作为农村社区建设的基本原则。 |
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2017年 |
《关于加强和完善城乡社区治理的意见》 |
强调“充分发挥基层党组织领导核心作用”。 |
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2018年 |
《中国共产党支部工作条例（试行）》 |
确立了“党的全面领导”原则。 |
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2019年 |
《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》 |
提出“确保社区党组织有资源有能力为群众服务” |
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2019年 |
《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》 |
党的十九届四中全会后，明确提出国家治理体系和治理能力现代化的总体目标、路线图和具体措施。 |
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2020年 |
《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》 |
强调“要充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和共产党员先锋模范作用”。 |
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2020年 |
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》 |
提出：“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。” |
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2021年 |
《中国共产党组织工作条例》 |
从顶层设计的高度进一步夯实了党对城乡社区的领导。 |
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2021年 |
《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》 |
推进新时代基层治理现代化建设的纲领性文件，重申“党对基层治理的全面领导”，正式提出完善“党建引领基层治理机制”。 |
（三）重庆市委重点部署“141”基层智治体系
党的二十大以来，重庆市委高度重视党建统领基层治理工作，并把党建扎桩、治理结网、基层治理现代化作为2023年市委抓的三个一批改革中加快推进的事项。市委书记袁家军亲自谋划，靠前指挥，在市委六届三次全会、数字重庆建设大会、全市组织工作会议等多个重要会议上，对党建统领基层治理作出安排部署。重庆市委六届三次全会明确了实施“党建扎桩·治理结网”党建统领基层治理现代化改革，推进“一中心四板块一网格”基层智治体系等重点措施。从乡镇（街道）、村（社区）和网格3个层面、线上和线下2个维度，推进基层智治体系建设，打造党建统领基层治理“升级版”。
具体来讲，“一中心四平台一网格”基层智治体系是指：每个镇街均建立1个基层治理指挥中心，作为镇街运行的“中枢”，赋予其指挥权、督导权、考核权；聚焦镇街主要职能，构建党的建设、经济发展、民生服务、平安法治4个板块，将原内设机构、事业站所、派驻机构对应纳入，统筹使用板块内人员，根据工作职责设置相应工作岗位，健全工作闭环流转、多跨协同、联动指挥等机制，深化乡镇（街道）综合行政执法改革，推动职能体系重构、运行机制重塑、资源力量重组；打通基层治理“最后一公里”，按照“网格长+专职网格员、兼职网格员、网格指导员+其他各类力量”的“1+3+N”模式配备网格力量，健全“网格吹哨、部门报到”等运行机制，充分发挥网格作用。笔者将有关体系架构梳理成思维导图，详见图1：
三、厘清实践逻辑，抓好党建统领基层治理的关键节点
党的十八大以来，我国基层治理取得举世瞩目的成效，彰显了鲜明的中国特色、中国风格、中国气派，上升为中国特色的社会治理学术体系、话语体系、文化体系，有关研究汗牛充栋、浩若烟海，已成为人类政治文明的重要内容。
（一）必须坚持党的领导，夯实基层治理的组织基础
“党建统领基层治理”，核心和龙头是“党建”。将党的政治优势、组织优势和密切联系群众优势转化为治理效能，是中国共产党革命、建设、改革进程中实践经验的概括总结。习近平总书记指出，社区治理得好不好，关键在基层党组织、在广大党员。从“支部建在连上”到“支部建在村上”“支部建在楼上”，我们基本实现党的事业发展到哪里、组织建设就跟进到哪里、党组织和党员作用就发挥到哪里。特别是新冠肺炎疫情发生以来，由于充分发挥了党总揽全局、协调各方的领导核心作用，充分发挥了基层党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用，我国治理体系和治理能力经历一次大考，与国外消极躺平防疫形成鲜明对比。在具体实践中，党建+经济组织、党建+文化组织、党建+自治组织等模式，实现了党员组织起来、人才凝聚起来、群众动员起来的强大凝聚力。比如，万盛经开区丛林镇绿水村党总支与企业双方坚持优势资源共享、主题党日联办、作风纪律联抓、生产经营联促，打造“党支部＋基地＋公司＋合作社＋农户”利益联结模式，65名党员带领昔日穷山沟蜕变为年人均收入2.7万元的“全国乡村治理示范村”。黑山镇鱼子村调整优化党委班子后，严格落实“三会一课”制度、烧旺党内政治生活“大熔炉”，重新发挥战斗堡垒作用，使基层凝聚力再度增强，乡村振兴各项事业大幅进步，获评“市级先进基层党组织”。
（二）必须坚持重心下移，夯实基层治理的工作基础
习近平总书记强调，社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。实践中，改革发展稳定的大量任务在基层，各项政策落地的具体工作在基层。如果基层治理不到位，风险、问题、隐患、矛盾就可能跨地域、跨层级、跨领域传播，形成叠加效应。近年来，随着经济社会的发展，城乡基层人口结构、需求结构、社会结构、产业结构都在发生深刻变革。这不仅给基层治理带来了更繁重的任务，而且对基层治理提出了更高的要求。虽然基层治理体系日益完善、治理能力现代化水平不断提高，但基层治理领域还存在治理方式不优、治理能力不强、治理合力不够、智能化程度不高等问题。镇街承担了大量审批、监管、执法、应急、维稳等行政事务，网格承担了重点人群、日常巡查走访、排查重点场所、协助突发事件、服务群众等任务，“上面千条线、下面一根针”，一定程度上存在责任大权力少、事务多人手少、矛盾多办法少等问题。比如，万盛经开区万东镇，拥有34631户、87846人，划分为108个网络，实有网格力量792人，每个网格力量要服务110.92人。对此，我们必须突出党建统领、强化数字赋能，推动镇街职能体系重构、运行机制重塑、资源力量重组，推动网格员照单履职，提升基层党组织战斗力，构建基层治理新格局。
（三）必须坚持服务群众，夯实基层治理的民心基础
基层是风险化解的“第一线”，矛盾解决的“最末端”，服务群众的“最前沿”。基层服务关系着民生、连接着民心。党的十九大以来，我们更加注重保障和改善民生，补齐民生短板，增进民生福祉。出台的系列政策措施，都是通过镇街及以下一级去开展落实，比如，巩固脱贫攻坚和乡村振兴是基层一户一户联系帮扶的；疫情防控是基层群防群治做成功的；民生实事是靠基层一件接着一件办出来的；群众的操心事、烦心事、揪心事，群众身边的食品卫生、空气污染、噪音扰民、交通安全、物业矛盾纠纷等现实问题，还是靠基层一项一项协调解决的。以万盛经开区为例，全区开展矛盾纠纷“大排查大起底大化解”等专项行动，近三年干部接访下访次数4125件、4873人，基层一些久拖不决的信访问题得到了有效化解、“事心双解”，“养老服务站”“爱心书法班”等30余个类民生服务项目有力实施。基层治理是我们党的政治优势和组织优势，事关百姓切身利益，我们要深入践行以人民为中心的发展思想，突出惠民有感工作导向，持续提升基层服务水平，发挥好基层“前哨”“探头”作用，让群众办事更方便，表达诉求更通畅，生活更平安更幸福，确保国家安全稳定、社会和谐有序、人民安居乐业。
（四）必须坚持数字赋能，夯实基层治理的智能基础
近年来，随着“互联网+”深入推进，互联网的优势不断凸显，为基层智慧治理提供了条件。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。”从信息时代智能互联大背景出发，给基层治理创新创造了难得的机遇。数字赋能应用场景已成为优化基层社会治理模式、构建基层社会治理新格局、提升基层智慧治理能力的突破口，是新时代加强和创新基层治理的关键点。实践中，干部队伍数字思维、数字能力不断提升，渝快办、渝快政、雪亮工程等为代表的数字基建不断完善，“一网通办”“一网统管”的治理模式不断形成。大数据智能化的开放、合作、共享等特点，打破了传统基层治理表格化、层级化、封闭式、机械式的壁垒。以大数据为支持，实现资源在政府部门、社会组织、公民个体之间的充分流动，是提升基层社会治理水平的关键变量。
四、工作建议，完善推进党建统领基层治理的要素结构
（一）进一步落实“坚持党建统领”这一根本要求，强化党群血肉相连、心灵相通。
（二）进一步发挥网格“前哨探头”的重要作用，强化群众参与意识、认同意识。
（三）进一步把握“提升治理能力”这一关键抓手，强化效能保障、原生动力。
（四）进一步强化“加强组织领导”这一重要保障，强化基层的探索勇气、创新思维。
